Quel équilibre entre politique de concurrence, politique industrielle et politique commerciale face aux subventions étrangères ?

Le 22 mai 2025, la Direction générale du Trésor et l’Autorité de la concurrence ont accueilli, au centre de conférences Pierre-Mendès-France (ministère de l’Économie, Paris-Bercy), une nouvelle séance du Séminaire NASSE consacrée au thème : « Quel équilibre entre politique de concurrence, politique industrielle et politique commerciale face aux subventions étrangères ? ».

Elle avait pour ambition d’éclairer un débat devenu brûlant : comment l’Union européenne peut-elle préserver l’intégrité de son marché intérieur lorsqu’elle se trouve confrontée à la montée en puissance d’aides publiques massives octroyées par des puissances tierces ? Les échanges ont été structurés autour de trois axes :

1. L’impact des aides d’États tiers sur la prospérité et la cohésion du marché unique ;
   
   
2. Les instruments aujourd’hui disponibles – du contrôle des subventions étrangères (FSR) aux mesures commerciales défensives – pour rétablir un « level playing field » ;
   
   
3. Les pistes d’évolution de la boîte à outils européenne afin de soutenir l’expansion internationale des entreprises du continent sans sacrifier la concurrence intérieure. 

Trois intervenants ont animé la discussion : 

• Anne Perrot, économiste, inspectrice générale des finances
  

• Henri Piffaut, conseiller auprès du directeur chargé du règlement Subventions étrangères, DG Concurrence (Commission européenne)
  

• Jérôme Philippe, avocat associé, Freshfields Bruckhaus Deringer

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Au cœur de l’architecture européenne, trois politiques étaient longtemps tenues pour complémentaires : la politique de concurrence, garante du bien-être du consommateur ; la politique commerciale, promotrice du libre-échange multilatéral ; et une politique industrielle « légère », cantonnée au financement de la recherche. L’apparition soudaine de programmes d’aides massives aux États-Unis (Inflation Reduction Act, CHIPS) et en Chine (Made in China 2025, fonds semi-publics) a, en à peine trois ans, fait vaciller cette construction. Les échanges du séminaire ont mis en lumière trois angles morts.

1. Premièrement, la politique commerciale - sensible à l’ouverture des marchés - reste mal équipée pour tenir compte des externalités environnementales et sécuritaires générées par des subventions étrangères.
   
2. Deuxièmement, la politique de concurrence, jusque-là focalisée sur les prix et la structure de marché, sous-pèse la dimension temps long : une filière disparue ne renaît pas à la seule vertu du marché.
3. Enfin, la politique industrielle demeure une boîte noire d’objectifs : doit-elle protéger l’emploi, créer des champions, sécuriser des intrants, ou tout à la fois ? Tant que la finalité n’est pas clarifiée, l’évaluation – et donc la légitimité – des aides publiques reste brouillée.

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I. Un cadre conceptuel désormais sous tension

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Depuis l’Acte unique (1986) puis le traité de Maastricht (1992), l’intégration européenne repose sur l’idée qu’un marché intérieur ouvert et concurrentiel maximise la prospérité collective. Trois politiques, chacune dotée d’un fondement juridique explicite, concourent à cet objectif :

• La politique de concurrence – articles 101 à 109 TFUE – poursuit un double but : (i) empêcher les ententes et abus de position dominante susceptibles de renchérir les prix ou d’appauvrir la variété/qualité des biens, (ii) garantir un accès équitable des innovateurs et des PME aux canaux de distribution. Le contrôle des concentrations, introduit en 1989, complète l’arsenal ; il vise non pas la taille per se, mais le risque qu’un pouvoir de marché durable n’étouffe l’innovation.
  
  
• La politique commerciale commune – article 207 TFUE – délègue à la Commission le soin de négocier, au nom des Vingt-Sept, l’abaissement tarifaire multilatéral ou bilatéral. Elle est fondée sur le principe ricardien de l’avantage comparatif : chaque partie gagne à échanger si elle se spécialise là où son coût d’opportunité est moindre. L’adhésion à l’OMC (1995) a verrouillé cette doctrine : hors dumping avéré ou menace pour la « sécurité essentielle », les importations subventionnées devaient être traitées par les instruments de défense commerciale classiques (droits antidumping, antisubventions, sauvegardes).
  
  
• La politique industrielle – article 173 TFUE – a longtemps été interprétée de manière minimaliste : soutien aux réseaux TEN-T/TEN-E, financement de la R&D collaborative (Programmes-cadres, puis Horizon Europe) et coordination légère des États membres. Toute aide sectorielle risquant de fausser la concurrence intracommunautaire devait être notifiée et justifiée au titre des lignes directrices « Recherche, développement, innovation » ou « IPCEI » (projets d’intérêt européen commun).

Autrement dit, la concurrence délivrait le disciplining device, la politique commerciale ouvrait les marchés, et la politique industrielle se limitait à combler certaines « défaillances de marché » (R&D amont ou infrastructures de réseau). Cet équilibre conceptuel a cédé sous l’effet de deux chocs :

• La pandémie de Covid-19 (2020-2022) puis l’invasion de l’Ukraine (2022) ont brutalement révélé des dépendances européennes sur les principes actifs pharmaceutiques, les semi-conducteurs de pointe, le gaz ou certains métaux critiques. L’argument ricardien – importer est toujours possible – s’est heurté au risque de coercition politique ou de rupture logistique, selon Anne Perrot.
  
  
• Le retour de l’État investisseur hors d’Europe fait naître une situation de concurrence déloyale, selon Jérôme Philippe.
  
  • Aux États-Unis, l’Inflation Reduction Act (IRA, août 2022) mobilise 391 Mds $ de crédits d’impôt sur dix ans en faveur des batteries, véhicules électriques, hydrogène et capture carbone ; le CHIPS and Science Act (juillet 2022) ajoute 52 Mds $ de subventions directes pour la fabrication de semi-conducteurs. Avec un budget de 4 Mds $ annuels, la DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency) finance un grand nombre d’innovations de rupture.
    
  • En Chine, les fonds guidés par l’État (Government Guidance Funds) ont injecté plus de 900 Mds $ dans les technologies stratégiques entre 2016 et 2023, prolongeant l’initiative Made in China 2025 qui vise une part domestique supérieure à 70 % dans dix chaînes de valeur clefs.

Selon l’OCDE, pour la seule année 2024 les transferts budgétaires étrangers (États-Unis, Chine, Corée) vers l’industrie décarbonée dépassent la totalité des dépenses publiques civiles de R&D de l’Union européenne. Comment la politique européenne de concurrence peut-elle s’adapter aux subventions d’entreprises étrangères ? Comment garantir une concurrence loyale dans un monde où les règles multilatérales ne sont plus respectées de manière uniforme ?

Le séminaire NASSE a révélé trois angles morts des politiques européennes : 

1. Externalités extra-économiques mal internalisées : les accords commerciaux, conçus pour maximiser le surplus consommateur mondial, ne capturent ni le coût social d’une dépendance critique (masques FFP2, gaz liquéfié) ni l’externalité climatique d’un dumping « vert » (subventions chinoises au photovoltaïque). Le level-playing-field tarifaire se double donc d’un déséquilibre environnemental et sécuritaire
2. Irréversibilité industrielle sous-estimée : le droit de la concurrence raisonne en flux statiques (prix, parts de marché) ; il ignore la notion de capabilités productives qui, une fois perdues, exigent des investissements exponentiels pour renaître. La disparition du photovoltaïque européen en 2012-2014 illustre cette irréversibilité : dix ans plus tard, le learning curve chinois rend le retour quasi prohibitif.
3. Objectifs industriels flous voire irréalistes : « Créer des emplois », « faire émerger des champions », « sécuriser des intrants » : la politique industrielle additionne des slogans sans hiérarchie claire. Faute de finalité priorisée, l’évaluation ex post des aides d’État reste brouillée et donc fragile face aux pressions nationales. La notion de souveraineté – invoquée à propos de tout, des vaccins aux semi-conducteurs gravés en 2 nm – réclame une définition opérationnelle : ne pas tout produire soi-même, mais réduire la vulnérabilité à des chocs idiosyncratiques.

Ces trois angles morts expliquent que l’interaction entre concurrence, commerce et industrie soit aujourd’hui moins « complémentaire » que sous tension, appelant une refonte des instruments plutôt qu’un simple ajustement.

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II. Subventions étrangères : aubaine, arme… ou les deux ?

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Les subventions octroyées par des États tiers peuvent, à court terme, diffuser un gain de bien-être mondial. Anne Perrot l’a résumé d’une formule : « Quand Pékin paie la différence, c’est le contribuable chinois qui finance notre transition ». L’exemple le plus cité est celui du photovoltaïque : grâce au crédit facile accordé par les banques de province et aux rabais fiscaux locaux, la Chine a fait chuter le coût moyen du kilowattheure solaire de 0,40 $ en 2010 à moins de 0,07 $ en 2020, ouvrant la voie à la compétitivité hors subvention du PV dans vingt-huit États membres. À l’aval, ce « dumping vert » a engendré un gain annuel de pouvoir d’achat d’environ 1 000 $ par ménage aux États-Unis et un ordre de grandeur analogue dans l’UE (Jaravel extrapole 800 € pour la France).

Au-delà du solaire, la bataille américaine pour la batterie – crédits d’impôt IRA jusqu’à 45 $/kWh – accélère la courbe d’apprentissage : BloombergNEF chiffre à huit ans l’avance acquise par les gigafactories nord-américaines sur les objectifs de coût européens. La théorie classique des externalités positives (Spence, 1981) admet qu’un tel transfert budgétaire transfrontalier profite aussi aux non-donneurs, via diffusion du progrès technique et baisse des prix pour le consommateur mondial.

Le même mécanisme devient destructeur dès lors qu’il anéantit une base productive autochtone. La faillite de Q-Cells puis le placement de Photowatt en redressement ont fait perdre à l’Europe plus de 15 GW/an de capacité de laminage et de dopage, sans parler du capital tacite (procédés, opérateurs qualifiés, fournisseurs de gaz ultra-pur). « Une filière, c’est un mille-feuille de savoirs distribués ; quand vous enlevez la tranche du milieu, tout s’effondre », a rappelé Henri Piffaut.

Les travaux de Jaravel & Méjean montrent que la granularité des chaînes de valeur européennes – c’est-à-dire la forte concentration de certaines étapes sur quelques sites – amplifie la propagation des chocs : un arrêt dans un nœud « granulaire » accroît de 30 % la volatilité de la production agrégée. Une fois l’écosystème déconnecté, le coût de reconstruction explose : le laboratoire Fraunhofer ISE chiffre à 5 Mds € l’investissement nécessaire pour recréer une capacité de 10 GW en wafers, soit plus de dix fois la perte initiale. Le phénomène s’explique par la courbe logistique de diffusion du know-how (Atkinson, 2020) : recruter les compétences, retrouver les fournisseurs de gaz spéciaux, obtenir des pré-engagements d’achat, tout cela requiert du capital « patient » et… du temps – incompatible avec les objectifs climatiques 2030.

Faut-il, dès lors, répondre à toute subvention étrangère par une contre-subvention ? La table ronde a convergé vers un principe de sélectivité. S’appuyant sur l’exercice statistique réalisé pour le Conseil d’analyse économique, Anne Perrot rappelle que sur 9 334 produits importés par la France, seulement 644 présentent une double dépendance extra-européenne forte et concentration de fournisseurs ; parmi eux, 122 sont jugés critiques parce qu’une seule entreprise française réalise plus de 90 % des achats. En valeur, ces intrants ne représentent que 4 % des importations françaises et environ 3 % des flux douaniers de l’UE. Le consensus – reformulé par Jérôme Philippe : « Si l’on subventionne tout, on ne protège rien » – consiste donc à prioriser ces 3 % : matériaux pour cathodes NMC, iode radiopharmaceutique, principes actifs antibiotiques, certains composés de terres rares et équipements IRM. Pour le reste, l’Europe peut continuer à capter les externalités positives sans s’engager dans une coûteuse escalade budgétaire.

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III. Des instruments en rodage : que nous apprend la première année du Foreign Subsidies Regulation ?

Comment traiter les entreprises étrangères qui, une fois présentes sur le marché européen, bénéficient d'aides de leur État d'origine pour s'y développer ? Face au constat récurrent d’« asymétrie réglementaire » – aides d’État scrutées à l’intérieur, liberté quasi totale à l’extérieur –, la Commission a équipé la DG COMP d’un outil inédit : le Foreign Subsidies Regulation (FSR). Depuis le 12 octobre 2023, toute entreprise bénéficiant d’un soutien public extra-européen doit notifier Bruxelles lorsqu’elle :

• acquiert une cible réalisant plus de 500 M€ de chiffre d’affaires dans l’UE ;
• ou soumissionne à un marché public supérieur à 250 M€.

L’enjeu, a rappelé Henri Piffaut, est double : « assurer un niveau de jeu équitable sans rouvrir la boîte de Pandore des subventions intracommunautaires » – autrement dit traiter la distorsion à la frontière, non au sein du marché intérieur. La prise de 14,6 % du capital de Vodafone par l’opérateur émirien e& a servi de cas pilote. Trois séquences ont rythmé l’enquête :

• 15 mois d’instruction – le calendrier légal (25+90 jours) a été suspendu à deux reprises pour demandes d’informations complémentaires ;
  
• trois méthodologies de chiffrage testées pour estimer la « contribution financière étrangère » (crédit concessionnel, garanties de taux, bail foncier subventionné) ;
  
• in fine, une décision conditionnelle (avril 2025) : remboursement d’une partie de l’avantage et engagements de transparence sur les flux futurs.

Le FSR peut-il devenir un véritable levier d’égalisation des conditions de concurrence ? Pour Anne Perrot, ce premier dossier valide l’intuition du législateur : « Le FSR est un garde-fou, pas un prohibitif. Mais l’empilement FSR + contrôle des concentrations + contrôle des IDE pousse déjà certains deals à dix-huit mois ». Au-delà d’une complexité procédurale et d’un risque de redondance avec d’autres réglementations, les trois intervenants identifient deux limites structurelles :

• Champ d’action ex post. Le règlement ne saisit la subvention qu’au moment où l’entreprise entre sur le marché européen ; il ne corrige pas la distorsion in-situ (ex. surcapacités d’acier en Chine).
  
• Contrefactualité floue. Aucun standard n’établit le scénario « zero subsidy ». Le risque d’arbitraire peut renchérir le coût du capital pour des projets pourtant désirés (usine d’électrolyseurs allemande bloquée dix mois faute de lignes directrices).

Entre 2010 et 2024, la Commission a reçu 9 823 notifications de concentration ; 25 seulement ont été interdites. Lorsque des remèdes sont imposés (2,6 % des cas), ils portent essentiellement sur l’accès aux technologies ou aux licences, non sur la taille brute. Autrement dit, la DG COMP ne constitue pas un verrou systémique. La théorie moderne de la croissance endogène confirme qu’une entreprise de grande taille peut diluer des coûts fixes de R&D – Pfizer ou ASML l’illustrent. Mais la même littérature souligne que la pression concurrentielle domestique accroît la productivité : Melitz et Ottaviano (2008) montrent qu’une hausse de 10 % de la rivalité locale augmente de 4 % la part de marché à l’export. Les données citées par Jérôme Philippe prolongent ce résultat : les PME américaines issues d’un marché intérieur très disputé survivent deux ans de plus sur les marchés asiatiques que leurs homologues issues de conglomérats protégés.

Créer artificiellement de « grands » groupes sans résoudre les vrais goulets (capital late-stage, énergie compétitive) revient à socialiser le risque et privatiser la rente : le consommateur européen financerait des marges domestiques, sans certitude de conquête mondiale. « Notre rareté n’est pas la taille, mais le MWh à 45 € et le ticket de 300 M€ », a résumé Henri Piffaut. 

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Conclusion : vers une « attractivité souveraine » fondée sur le triangle concurrence - industrie - commerce 

Au fil du séminaire, les trois intervenants ont convergé sur un diagnostic : la montée des subventions étrangères n’est ni un simple problème de distorsion des prix ni une justification automatique au « championnisme ». Elle révèle plutôt un angle mort institutionnel : nos trois politiques – concurrence, commerciale et industrielle – poursuivent encore des horloges différentes alors que les stratégies américaine et chinoise les articulent déjà autour d’objectifs de puissance. 

Anne Perrot l’a rappelé : la politique de concurrence reste le meilleur garde-fou contre la constitution de rentes nationales – y compris lorsque celles-ci se drapent dans le vocabulaire de la souveraineté. Mais, comme l’a illustré Henri Piffaut avec la première décision fondée sur le Foreign Subsidies Regulation (FSR), le droit antitrust doit désormais savoir détecter et quantifier la « distorsion de concurrence » créée par une aide publique extra-européenne, puis la mettre en balance avec des objectifs collectifs (décarbonation, sécurité d’approvisionnement). C’est un saut conceptuel : on ne mesure plus seulement l’effet-prix immédiat, mais la capacité d’une filière à survivre dans la durée.

Jérôme Philippe a insisté sur le caractère encore rudimentaire du FSR : notifications multiples, délais variables et risque d’incohérence avec les règles OMC. Pourtant, l’instrument trace une voie : faire de la transparence sur les soutiens étrangers une condition d’accès au marché unique. L’objectif n’est pas de dresser de nouvelles barrières, mais d’obtenir une réciprocité minimale lorsque des groupes subventionnés cherchent à racheter ou à concurrencer durablement des acteurs européens. C’est là qu’intervient le cadre proposé par Olivier Lluansi, cité durant la table ronde :

« Nos travaux ont conduit à identifier une série de freins et d’opportunités pour libérer pleinement le potentiel français de réindustrialisation : foncier, financement, formalités (simplification), formation, fiscalité – les “5F” – auxquels s’ajoutent l’énergie, le made in France, l’acceptabilité et l’attractivité des métiers. »

Les « 5F » fournissent un ordre de bataille concret :

• Formalités : réduire la sur-transposition des directives et appliquer réellement le principe « one-in-one-out » pour éviter que l’empilement normatif n’étouffe les projets industriels, comme l’illustrent les 250 M€ gaspillés par Michelin avant que la réglementation déforestation ne soit reportée.
  
  
• Financement : combler le trou d’air des séries C/D et de la « scalabilité » (tickets de 100 M€ et plus) via des fonds régionaux et sectoriels, au lieu de laisser Soitec ou Photonis chercher du capital hors d’Europe.
  
  
• Formation : territorialiser les plateaux techniques pour réduire une « évaporation » de 50 % des diplômés industriels, pointée par France Stratégie.
  
  
• Foncier & énergie : inscrire 30 000 ha de sites industriels dans un zonage ZAN à part, et sécuriser 60 TWh d’électricité cost + X % pour les électro-intensifs, conditionnés à des engagements de R&D locale.
  
  
• Fiscalité : basculer la taxation de production vers la frontière carbone pour cesser de financer, via notre propre épargne, l’IRA américain.

Ainsi, nous comprenons que toute aide doit être révisable : si les engagements de productivité, d’innovation ou d’ouverture de l’écosystème ne sont pas atteints, le soutien public doit être interrompu. C’est la condition pour que l’Europe cesse de « socialiser le risque et privatiser la rente » (Henri Piffaut) et pour que la concurrence demeure le moteur de l’efficacité, non sa victime.

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